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楼主: Neptune

【帝国的惆怅】作者:易中天

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 楼主| 发表于 2007-3-31 10:25:26 | 显示全部楼层

二、所谓陋规(1)

所谓“非典型腐败”,就是看起来不像是腐败,或不被认为是腐败的腐败。上述由“潜规则”导致的腐败,就是不被认为是腐败的腐败。你想吧,杨巡抚接到张藩台汇报以后的第一反应,不是“山西的腐败怎么如此严重”,而是“山西的吏风怎么如此荒谬”,可见这种腐败在杨巡抚的眼里,是不能算作腐败的。相反,揭发这种腐败,才是荒唐。一种腐败到了谁揭发谁可笑的地步,就不好算是“典型腐败”了。因为明也好,清也好,或者别的什么朝代也好,并非什么腐败都不反。比如科场舞弊泄露考题,或者贪赃枉法草菅人命一类,就不


会有人认为不该揭发,也不会有人胆敢隐瞒包庇,除非与自己有极大的干系。但即便隐瞒包庇,也要担天大的风险,而且事发以后也很少有人同情,幸灾乐祸的倒大有人在。这类腐败,就是“典型腐败”。

  前面说的借款集资招待钦差一类则不同。如果不是虞专员自己不守规矩,碰巧林县长又是一个并不好惹的奸猾老吏,这事就根本不会有人揭发。而且揭发以后,大家还不以林县长的做法为然,可见大家都不把这事看作腐败。不过,这种做法虽是成规,毕竟犯了王法,也加重了人民的负担,败坏了社会的风气,因此又不能说不是腐败,只是不够“典型”而已,所以叫“非典型腐败”。

  非典型腐败的表现很多,其中最典型的就是所谓“陋规”,也就是吴思所谓“潜规则”。陋规也是老早就有随处可见的。不但上级来了要招待,要请吃,要送礼,要送钱(正式的名称叫“程仪”,也就是“路费”的意思);下级到上级衙门办事,也要送礼送钱。送给地方政府的叫“使费”,送给中央部院的叫“部费”。这里我们必须说清楚了,这些下级官员到上级部门去办的事,可都是公事。给公家办事还要自己另外掏腰包,天底下哪有这样的道理?中央设立各部,地方设立各司,原本就是办公的。这些“公务员”拿着国家的薪水不办事,要办还得另收费,天底下又哪有这样的道理?送路费就更没有道理。上级官员离境时,地方上早就备好了车船,也不用交住宿费,要什么“程仪”?

  但是地方官都想得通。就说“部费”和“使费”,便交得不冤。照理说,地方上到中央去办的是公事,甚至是对中央部门有利的事,比如是去交税,这就不该刁难,至少也该公事公办。但谁都明白,在传统中国,“公办”往往等于“不办”。当然,公然不办是不行的。但事情多,忙不过来,得慢慢办,就没什么错。就算给你办,发现你手续不全,誊写有误,公文不合格式之类的毛病,打回去要你重做,也稀松平常。这样来来回回,一拖一年半载,并不算稀罕。可惜地方官拖不起。下级找上级要办的事,一般都有时限,误了时间是要受处分的。就算没有时限,没完没了地呆在省城京城,也不是个事。怎么不是个事呢?第一时间耽误不起,第二开销负担不起,第三久离辖地,心里放心不下。如果有人趁机做小动作,那麻烦就大了。所以,为了顺利地把事情办下来,只好送礼送钱。这就好比寄特快专递,当然要比寄平信贵,这个大家都能接受。

  给上级官员送路费,也能想通。首先,上级官员肯来,是看得起你,岂能给脸不兜着?其次,上级官员肯走,则是体恤你,照顾你,岂能不表示恋恋不舍?第三,上级官员平时深居简出日理万机,你想见一面都难,想送礼都不知道门在哪里,现在人家自己上门来了,岂能错过机会?何况,你招待得尽心,安排得周全,程仪送得丰厚,上级官员一高兴,升你一级,或者到皇上、到你的上级那里说你的好话,夸你懂事,有能力,岂不是前途无量?所以,招待上级官员虽然费时耗力花钱不少,却未必是赔本的买卖。

  地方上想得通,上级官员和中枢部门呢,也心安理得,甚至理直气壮。没错,地方上来办的,多半是公事。比如是来交税,或者是来报销,要不就是来申请补助。但正因为是公事,反倒难得公平。为什么呢?因为大家办的都是公事呀!你说你是公事,难道别人的不是?那么,谁先谁后,谁多谁少,谁难谁易,就不好说了。当然也不是一点章程一点原则也没有,不过那多半是一种原则性的意见,要靠具体办事的人来掌握的。那么好了,你是灾区,人家难道不是?你有困难,人家难道没有?财政拨款是有的,但只有那么多。办公时间也是有的,也只有那么多。凭什么给你不给他,或者先给你办后给他办?我又没什么好处。不像你们,收税的时候可以多收一点,报销的时候可以多报一点,经费批下来以后爱怎么花就怎么花。我可是白给你们办事。这个道理你们地方上要想明白。
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 楼主| 发表于 2007-3-31 10:25:52 | 显示全部楼层

二、所谓陋规(2)

地方上当然明白。你是中央,是上级么!你又不是我们省我们县的机关,岂能要求你只管我们省我们县的事?又岂能要求我们省我们县的事一报上来就给办?能照顾照顾就很好。既然是照顾,那就不好说是“公办”,至少也有点“私情”了。这就要私下里做工作。比方说,找熟人帮忙,找老乡说情,找上级官员批条子。但不管什么办法,最后还得“落实”到具体办事人员那里。因为你总不能让熟人、老乡、上级官员自己去办吧?与其绕那么大个弯子,不如直接和有关部门打交道。




  再说了,你找熟人、找老乡、找上级官员,要不要花钱、要不要送礼?恐怕还不少花不少送,那还不如直接送给有关部门来得便当花得值。有关部门也很坦然。因为他很清楚这笔钱你反正是要花的。花在他身上,你还节约一些。何况你花的这点钱,和你要办的事,是很不成比例的。你们地方官在饱餐饕餮之余送一盘白切鸡给我们吃,这不能算是行贿,也不能算是腐败,而简直就是天经地义。中央部门和上级机关虽然每次抽成不多,但他的下级多呀!这样积少成多,也有相当可观的“规模效益”,因此双方便都很平衡。

  剩下的事情就是要立个规矩。比方说,到哪一级部门办事,办多大的事,就该送多少“部费”或“使费”,必须大致上有个一定之规。这在下级,是害怕上级索要无度;在上级,则是担心同级心理失衡。你想,比如同为司官,你每次的部费是一百两,我却只有二十两,我心理会平衡?能不找个岔子闹将起来?大家都在做游戏。一个人心理不平衡,游戏就做不下去。所以非有个规矩不可。而且,也不光是数目要有规矩,节目也要有规矩。要不然,不管什么时候,有事没事的乱送,也不成体统。求人办事的时候当然要送,但平时不烧香,临时抱佛脚,也不好意思。所以也有个约定俗成的规矩,大体上是冬夏各一次,分别叫炭敬和冰敬,是给上级官员买木炭和冰水的,也就是取暖费和降温费。再就是“三节”(春节、端午、中秋)、“两寿”(领导和领导的太太过生日),照例也要送。这是常规的。非常规的则根据临时要办事情的大小难易随行就市。但重要的是这个常规。有了这个常规,下级知道什么时候该送,上级知道什么时候有收,下级不怕多出,上级不怕歉收,大家心里都有数,是一种官场上的“计划经济”。

  更重要的是,只有把“陋规”变成“成规”,陋规才不再是陋规。因为既然是成规,那么,不管你愿不愿意,都得这么做。你不这样做,就是不懂规矩,也就别想在官场上立足。所以就连林则徐这样的好官,也按照官场陋规收红包。他在担任陕西巡抚时,单单陕西督粮道每年孝敬他的常规性红包,就是纹银5200两,还不包括“三节两寿”的节礼和门包杂费之类。我的印象中,完全不按此规矩做事的没有几个,而且都没什么好下场。比如海瑞,是绝对不收不送的,但他在官场上也极其不得人心。只是由于非常特殊的原因,他才被当作样板供在庙堂上(请参看拙著《品人录》)。其他官员,大约便都只能“入乡随俗”了。

  这就保证了“非典型腐败”的畅通无阻。因为大家都是这么做的。大家都这么做,也就合情、合理、合法。这是咱们中国文化的定律(请参看拙著《闲话中国人》)。收受“规礼”既然是大家都在做的事情,那就不能算是腐败。就连算作“非典型腐败”,恐怕也会有许多人不以为然。

  陋规一旦变成了成规,还可能把坏事变成好事。比方说,变成生财之道。道理也很简单: 虽然谁都知道孝敬上级官员和上级部门是非做不可的事情,但谁也不肯自己掏腰包,再说也掏不起。因此办法也只有一个,就是向下级摊派。下级虽然并不愿意,但因为是常规,是成例,是大家都在做的事,没有话说,只好照交。当然,下级也不会自己掏腰包,而是再向下级摊派。而且,摊派的时候,还可以多要一点,多余的便据为己有。比如山西省招待钦差,需要的只有二万,收上来的却是三五万,岂不是赚了?这些地方官之所以如此胆大妄为,就因为这种做法已是成规,谁都不会出来检举揭发说三道四。所以,太原府的领导便大大咧咧满不在乎地亲自给各县写信要钱,结果把柄落在林县长手里,而且铁证如山。
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 楼主| 发表于 2007-3-31 10:26:34 | 显示全部楼层

二、所谓陋规(3)

事实上如果不是虞专员坏了规矩,林县长也不会翻脸不认人。他并不反对摊派,也有办法对付。至少,他(也包括其他县长)并不担心常规的孝敬,因为他们也有合法的、常规的额外收入,这就是所谓“耗羡”。我们知道,帝国的财政收入,主要靠纳税完粮。这种税收通常有两种缴纳方式,一是交钱,一是交粮。运到国库里的,也既有银子,也有粮米。但从地方到中央,千里运粮,岂能不损耗?老百姓交上来的碎银子要铸成元宝,损耗也是有的。然而户部收缴的银粮,却要求足银足米。那么,这当中的亏损算谁的?当然不能算各级官员


的,只能在收银收粮的时候多收一点,叫“米耗”和“火耗”,统称“耗羡”。地方官在计算损耗的时候,当然不会有多少算多少,而是会再多算一点。这就有了一笔额外收入。这笔额外收入,只有州县才有。因为在明清两代,只有州县才是直接和老百姓打交道的“牧民之官”。州县作为“一方父母”,在征收常规税费之外再加派一点什么,只要地方上能承受,问题也不太大。州县有此“合法”的额外收入,就可以孝敬府道;府道有此额外收入,就可以孝敬抚督;抚督有此额外收入,则可以孝敬京官。这样一来,非典型腐败的实行,就有了经济保障。而且,由于它的源头是被视为“合法收入”的“耗羡”,因此,以后的一连串孝敬,也就不能算作贿赂,顶多只能算是“陋规”。
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 楼主| 发表于 2007-3-31 10:26:58 | 显示全部楼层

三、逼良为寇(1)

现在想来,“陋规”这两个字,实在是妙不可言。一方面,它是“陋”(腐败),另一方面,它又是“规”(常规)。事实上至少在明清两代,陋规已成为官场中一种“常规性腐败”。即便一些比较正派、尚有天良的官员,尽管内心深处很不以为然,也不得不照此办理。能不在“耗羡”之外再加摊派,或不在“规礼”之外再出新招,便已是“爱民如子”、“体贴下官”,火耗、米耗和各种规礼则还是要收的。因此我们便很想知道,这究竟是为什么?




  有人说,这是给逼出来的。

  这话并非没有道理。我们知道,官场陋规,主要盛行于明清,而明清两代,则是官员俸禄最低的时期。县长的月薪,据吴思《潜规则》的计算,只合人民币1130元。我们要搞清楚,他们这个俸禄和我们现在的工资并不是一个概念。明清官员的俸禄是要用来给别人开工资的。比如总督、巡抚,没有下属职能部门,要靠自己聘请“幕友”来帮忙。这就要自己掏腰包,朝廷是不管的。州县虽有政府,有僚属,有吏员,但那不顶事,还得靠自己请“师爷”,而且至少要请两个(一个刑名师爷,一个钱粮师爷,分别负责处理司法治安和财政赋税方面的具体事务)。师爷和州官县官,是雇佣关系。师爷管州县叫“东家”,州县管师爷叫“先生”。他们不是上下级,师爷也不是朝廷命官或政府雇员。他们的薪水,当然得州县自己出。除了刑名和钱粮这两个最重要的师爷外,州县还要聘请一些其他的私人秘书,比如“书启”(负责书写信函和起草公文)、“挂号”(负责管理公文)、“账房”等等。他们的薪水,当然也得由州县自己出。这就是一笔相当可观的开销,且不说还要赡养父母,供养妻儿,周济亲友,置办产业,你说这千把块钱怎么够?

  另外,官员朝觐、调差、上任,朝廷是不出路费的,得自己想办法。那时实行回避制度,主官不能在家乡就职,常常一走就是千里之遥。这就不能不靠沿途的地方官招待。不招待也是不行的,因为大家都有这个问题。你今天不招待别人,明天别人就不招待你。当然,招待也是对等的。督抚来了督抚招待,州县来了州县招待。但不管是谁来了,只要过境,州县都要招待。因为他们官最小,见了谁都得叫首长。这也是一项不轻的负担。据张集馨《道咸宦海见闻录》所记,道光二十二年,已被革职的前闽浙总督颜伯焘卸任回粤途经漳州,漳州县蒋县长就花了一万两银子的招待费,最后只好虚报兵勇名额,领取粮饷来填补亏空。明清时代的地方官,并不那么好当。

  何况还有种种应酬、陋规,比如“三节两寿”的水礼,冬天的炭敬,夏天的冰敬,请长官门房代为通报的“门敬”,送给首长跟班的“跟敬”,走马上任之前酬谢京官打发亲朋的“别敬”等等。比如张集馨从朔平知府调任陕西督粮道(主管西北地区军粮的地方官)时,光是在北京的“别敬”就花了17000两,至少是他年薪的100倍(当时一个总督的年薪才180两)。收支出入如此之大,不去盘剥百姓,就只有自杀。

  那么,不送这个敬那个敬的行不行?不行。首先是京官不答应。明清两代的京官是很穷的。那些职位低权力小的,差不多也就是靠小米粥窝窝头过日子。大官们的薪水也不多,开销却很大。比如要买房子、养仆人、置仪仗、请客吃饭、给皇上和太后送寿礼等等,而明代一个正二品的六部尚书年薪才纹银152两,清代的一品大员也才180两,你说够做什么?也就全靠地方官的这个敬那个敬了。当然你硬不敬也可以。只是到了考核的时候,你的问题肯定不少。来部院办事的时候,所有的文书肯定都过不了关。别人举报你的时候,当然没人替你说话,揭发材料倒是很快就会送达御前。最后的结果是什么,你自己也清楚。所以,除了那个连皇帝都敢骂的海瑞,没有哪个地方官不给京官送这个那个的。比如抗倭名将戚继光,据说就曾购买美女送给当朝宰相(首辅)张居正。这事虽然查无实据,但他送过重礼,却是有案可稽。
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 楼主| 发表于 2007-3-31 10:27:22 | 显示全部楼层

三、逼良为寇(2)

总督、巡抚们要给京官送礼,他们当然也要接受下级的孝敬,要不然钱从哪里出?何况他们的开销也大。光是进京朝觐一次,银子就得花得跟流水似的。这些钱朝廷是不管的,也没有别的生财之道(比如办企业什么的),正所谓“非从天降,非由地出”,不接受下级的孝敬,又能从哪里来?京官吃督抚,督抚吃州县,州县没有下级,就只好吃百姓。等到百姓身上再也长不出肉来给他们吃时,整个帝国也就崩溃。




  那么,为什么要把官员们一个个弄得都跟饿狼似的呢?

  低薪自然有低薪的道理,这个道理就是所谓“道德原则”。在中国古代社会,道德是至高无上的。它不但是“立国之本”,而且是“治国之方”。也就是说,国家政权既靠道德原则来建立,国家政令也靠道德原则来执行。这样,作为国家政令的颁布者和执行者,各级官员在理论上就应该是道德的楷模。他们应该带头勤俭节约,廉洁奉公,当然也就不能拿过高的薪水,以免玩物丧志,浪费奢靡。相反,如果他们能够克勤克俭,缩衣缩食,以为君父分忧,以为小民垂范,则可保国富民强,天下太平。

  何况,官员们的俸禄虽然低,精神上却有补偿。我们知道,在中国,当官是一件很风光的事情。有句话说,万般皆下品,唯有读书高。为什么唯有读书高呢?就因为唯有读书,才能做官。所以“唯有读书高”,其实还是“唯有做官高”。做官既然高人一等,那么,薪水低一点又算什么。你嫌低,那你不要做,有的是人愿意做。

  有了上述一个“大道理”(以德治国)一个“小道理”(精神补偿),朝廷就觉得可以理直气壮地只给官员们发放极低的俸禄,甚至还要拖欠克扣。我们多半只知道现在有些地方会拖欠民工的工资,教师的工资,乡镇干部的工资,大约谁也不会想到这事古代也有,而且拖欠克扣的对象,不仅是地方官员和低级官吏,也包括朝中大臣。古代官员的俸禄,常常是发实物工资的。领回家的并不都是银子,也有大米、布匹,甚至胡椒。你说这胡椒怎么当钱用?而且,不管发给你的是什么,统统都要折算成大米。至于怎么折,自然是朝廷说了算。比如明代成化年间,户部就曾把在市场上只值三四钱银子的一匹粗布,折成了价值20两银子的30石大米。仅此一项,朝廷就近百倍地克扣了官员的工资。这是什么朝廷?简直就是强盗!

  朝廷做强盗,官员就只好当土匪。当然,也不是所有的官员都能当土匪,能当的只有州官县官。州县虽然能够直接向老百姓巧取豪夺,但他这个土匪是要“挂牌上岗”的,他的“营业执照”还得上头批。结果,州县们的各级上司,就变成了抽成收保护费的黑社会老大。州县拦路打劫,督抚坐地分赃,京官敲诈勒索,整个官场变成了一个土匪窝子,这不是逼良为寇是什么?

  当然,也不是所有的地方官一上任就当土匪。一般地说,科举出身的新官,一开始还是比较廉洁的。他们并不想当土匪,因为这和他们的人生理想不符。这些人,饱读儒家经典和史书,懂得“水能载舟,也能覆舟”的道理,满脑子都是忠君爱民、富国强兵、平治天下的理想。但是,当他们有了一些所谓“官场历练”以后,这些理想就不见了。因为理想并不能当饭吃,而朝廷又没有提供足够的粮草让他们去为理想驰骋。那些不能解决任何实际问题的道德说教便只好束之高阁,而代之以能够让他们在官场上左右逢源的非典型腐败。好一点的,也许只不过对这些“耗羡”、“陋规”不再大惊小怪,甚至心安理得;坏一点的,则很可能变成穷凶极恶的盗匪和贪得无厌的窃贼。

  道理也很简单: 批判的武器不能代替武器的批判。当你拿着可怜兮兮那么一丁点被拖欠被克扣的俸禄,连老婆孩子都养不活的时候,能有几个人愿意像海瑞那样,靠吃自己在衙门里种的萝卜白菜过日子呢?何况你要改善一下生活并不困难。你只要在收税收粮的时候稍微多收那么一点点就行了,甚至你只要对你的下属在多收税粮的时候睁只眼闭只眼就行了。什么都不用你亲自动手,一切都会有人帮你打理好,而且你还不用担心受到指责和处分,因为大家都是这么做的。那么,又有几个人能挡住这样的诱惑呢?
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 楼主| 发表于 2007-3-31 10:28:07 | 显示全部楼层

三、逼良为寇(3)

难怪朱元璋要感叹官员堕落之多了。他说“朕自即位以来,法古命官,布列华夷”,谁知道“擢用之时,并效忠贞;任用既久,俱系奸贪”,“以至内外官僚,守职维艰。善能终是者寡,身家诛戮者多”。吴思的《潜规则》一书,把这个现象称之为“新官堕落律”。原本清清白白的新官、清官一个个堕落为贪官、半贪官,自然有复杂的原因。但朱皇帝的低薪制,却不能不说是原因之一。




  事实上,无论低薪制度有没有道理,或者有多少道理,它在实际的执行过程中都不具备可操作性,而一个不具备可操作性的制度在政治上是注定要失败的。为什么不具备可操作性呢?因为它缺少一个支撑系统。当然,在朱元璋他们看来,这个支撑系统是有的,这就是道德和道德教育。但是,道德虽然必须,也有用,却不万能。仓廪足然后知荣辱,贫穷才是万恶之源。你不能指望官员们饿着肚子为帝国效劳。没错,无论古代还是国外,都有安于低薪,甚至有贴钱做官的。不过我们得弄清楚,这些人一般并不缺衣少食。他们或者有田租,或者有家业,或者有遗产。他们出来做官,或是为了实现政治理想,或是为了实现人生价值,总之不是为了谋生。

  咱们的情况可就两样。大多数官员,是要靠这个吃饭的。尤其是来自农村的那些贫寒之士,他们头悬梁锥刺股,囊萤映雪,刻苦攻读,不仅是为了“一举成名天下知”,也是为了能够改善生活。至少,在他们金榜题名、走马上任之时,对那些曾经千难万苦地支持过他们的父母妻子、亲朋好友,总得有所回报吧?贫困潦倒时借下的种种债务总要一一偿还吧?作为一个官员应有的最起码的体面,也总得维持吧?然而朝廷所发放的,只是杯水车薪。那么好了,朝廷的俸禄既然不能指望,能指望的,便只有手中的权力。而权力,我们知道,那是可以换钱的。
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 楼主| 发表于 2007-3-31 10:28:54 | 显示全部楼层

四、高薪未必养廉(1)

权力可以换钱,这个道理大家都知道。权力如何换钱,大家知道的可能比我还多。那就不说也罢。现在要考虑的,是解决的办法。

  这是很有现实意义的。因为不但明清,就连时下的腐败,也部分地与低薪有关。我们的省长、县长虽然不必自己掏钱雇“幕友”、“师爷”(也不允许),调动工作时也不必自己掏路费,更不必四处打点,逢人便送别敬,但工资单上的那点薪水,也实在不能算是很高。


当然,他们还有工资以外的许多无法准确估算的福利,比如住房,比如医疗,比如用车,比如不需要自己花钱的吃喝玩乐,正所谓“工资基本不动,饭菜基本不弄,烟酒基本靠送”。可惜这些好处只有在职的时候才有。一旦离职,就什么都没有了。另外,也不是所有的官员都有上述好处。地方有贫有富,官缺有瘦有肥。某些非要害部门(也就是北京人所说的“蒸馏水衙门”)的干部,日子就相当清贫;而某些要害部门(比如纪检部门)的干部,因为纪律严明,日子也过得紧紧巴巴。

  因此,类似于明清官场陋规的非典型腐败,便在不少地方和部门死灰复燃。当然,公然地收受“使费”、“部费”、“门敬”、“跟敬”是不大可能,到地方上视察,临走时也不会有什么“程仪”。如果有,那是要被视为“典型腐败”的。但非典型腐败之所以是非典型腐败,就因为它总能找到恰当的方式,让大家无话可说,或者无法可查。所以,内容千古不变,花样却不妨翻新。比方说,花巨资给你装修房子,却只象征性地收一点“材料费”,就是一个办法。用考察的名义请你出国旅游,也是一个办法。此外,还有请打麻将和请打高尔夫球的(赢家是谁自然不言而喻),有请题字、写文章然后送润笔、稿酬的。此类“办法”数不胜数,我们以后有机会再说。

  同样,公然地收取“耗羡”,也是不可能的,而乱收费、乱摊派、乱集资,则是明显的违法乱纪。但“跑部进京”之类的事情还是要做,而且开销也不小。这些钱不能完全由地方政府出,更没有由地方官自己出的道理,再说也出不起。这个也有办法,就是让企业出,然后将跑来的项目交给这家企业去做。这很“公平”,也很“合理”,大家都没有话说。企业因为出了钱,当然该得这个项目;地方官等于给这家企业跑来了生意,当然也该附带地享受一些好处,比如吃满汉全席,住总统套房,以及将一些不便报销的款项交由企业解决等等,便等于是收取“耗羡”了,只不过并不装进官员的腰包而已。实际上,招待重要客人,请吃饭,请跳舞,甚至请洗桑拿,然后“找个老板来埋单”,已是某些地方官的常规做法,也是公开的秘密。总之,由于官员们的薪资实在太低,要用钱的事情和地方又太多,这就使他们不得不“曲线救国”,想些并不明显违法乱纪的办法,而非典型腐败也就应运而生。

  于是便有人主张,应该高薪养廉。

  高薪养廉并不是什么新主张,早就有人提出并实行过了。这个人就是清代的皇帝雍正。雍正皇帝即位不久,就做了三件与反腐倡廉有关的事,这就是耗羡归公、高薪养廉和取缔陋规。雍正是一个了解下情的皇帝。他很清楚,“耗羡”这种正常税收外的附加税,是收得没道理的,但又取消不得。当真取消了,官员们就没法过日子;而如果一仍旧例,又等于姑息纵容。雍正的办法是“耗羡归公”。具体地说,就是将过去由州官县官私征私用的耗羡,统统上缴省库,然后再由省里发给州县。这项改革的意义是很大的。首先,耗羡归公,国家便可以名正言顺地进行规范(主要是规定提取的比例),而州县因为多收无益(反正只能从省里领到规定的数额),就不会再乱摊派。这就堵住了乱收的口子。其次,耗羡归公以后,州县征求耗羡,不过是完成任务;上司发还耗羡,也不过是发放津贴。双方都不是送“红包”。既然不是红包,也就没有人情。州县既不敢借口孝敬上司而加重盘剥,上司也可以理直气壮地管理下级。这就堵住了腐败的口子。第三,归公的耗羡,除填补亏空和留作公用外,统统用来发放“养廉银”。这笔钱,虽然还是从官员们那里来的,但比起这个敬那个敬来,毕竟公平合理多了。这就在“反腐”之外又有了“倡廉”。
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 楼主| 发表于 2007-3-31 10:29:52 | 显示全部楼层

四、高薪未必养廉(2)

雍正时期养廉银的数字相当可观。比如总督的年薪是白银180两,而浙闽总督的养廉银则是18000两,一百倍。县官的年薪是45两,而其养廉银至少也有400两,多的可达2000两,倍数也很不小。吏、户、兵、刑、工五部尚书(部长)、侍郎(副部长)和管部务的大学士(国务委员)则发双俸。因为他们没有养廉银可领,手上又有权,难免地方官来和他们搞权钱交易。其他京官,也都有所津贴。比如一品大员年俸180两,恩俸则有270两,比例虽不及外官大,但京官的应酬开销要小得多,大体上也能平衡。




  有了养廉银,雍正便认为可以取缔陋规了。那时的陋规是很吓人的。比如山东的州官县官拜见巡抚一次,衙门里就要收门包(也就是开门费和通报费)16两。缴纳1000两税银,则要另交30两手续费。下级拜见上级,本来是谈公务,却要先用银子作敲门砖;纳税人交税是尽义务,却要另外拿钱答谢收税人。这是什么规矩?混账规矩!因此雍正勒令取缔,并通令全国:“倘有再私收规礼者,将该员置之重典,其该管之督抚,亦从重治罪。”

  应该说,雍正的这一系列举措,是既有道理又可操作的。可惜其收效却甚微。公元1735年,雍正去世,乾隆继位。就是从他这个宝贝儿子开始,大清帝国又重新走向腐败。各种陋规死灰复燃,且愈演愈烈。比如前面说到的那个张集馨,道光二十七年调任四川臬台时,在北京就又送了15000两银子的“别敬”。其中军机大臣(实际上的宰相)每人400两,六部尚书每人100两,侍郎每人50两,军机处秘书每人也有16两。至于使费、部费、门敬、跟敬之类,各地方、各衙门、各官员也都照收不误。这还是“非典型腐败”。典型的腐败就更是骇人听闻。乾隆朝大学士和珅,家财竟达八万万两,相当于当时政府十年的财政收入,法王路易十四私产的14倍;也相当于雍正五年国库储银的16倍,康熙末年国库储银的100倍。看来,高薪也未必养廉。

  高薪为什么就未必养廉呢?因为高薪之外的诱惑,要远远大于养廉银的数额。谁都知道,“三年清知府,十万雪花银”,一年千把两银子怎么抵得住?这还是“清知府”。如果是和珅那样的大贪官,这点养廉银哪会放在眼里?所以,高薪养廉只可能对那些操守较好的官员起一点补偿作用,帮助他们坚守下去,对真正的贪官是不起作用的。它也不能遏制腐败,顶多不过扬汤止沸而已。

  问题在于,即便那些操守较好的官员,在高薪养廉的条件下,也只能做到自己不搞典型的腐败,无法抵制非典型腐败。比如张集馨,就是操守较好的。林则徐当然也是。但他们也都既收规礼,也送规礼。为什么?就因为那“礼”是“规”,是规矩,是规约,是游戏规则。你要想在官场上混,就不能破坏规则。何况,陋规虽然“陋”,但它的名目并不丑陋,反倒很有人情味。比如冬天送的叫“炭敬”,夏天送的叫“冰敬”,也叫“瓜敬”。送点木炭送点瓜,总不好说是行贿受贿。这实在是一种有中国特色的政治智慧,明明是行贿甚至勒索,却弄得温情脉脉。结果,你不能不送,也不能不收。不送,是不通人情;不收,是不近人情。一个不懂人情的人,在中国是连做人都做不了的,何况做官?

  还有,就算你不爱钱,也不在乎升迁,你总不能不为属下着想。你的家丁、童仆、跟班等等,千里迢迢跟着你到外地做官,图个什么?你的书吏、衙役、门子,为你鞍前马后东奔西走,又图个什么?他们可不是什么“圣人之徒”,没读过四书五经,也没什么平治天下的理想。他们除了想跟着你风光风光,吃香的喝辣的,也就是想多捞几个。你自己不要,还能不让人家要?如果你这里总是两袖清风一贫如洗,他们就会跟别人去了。不要以为中国人就没有市场经济的观念,择木而栖他们还是知道的。

  况且,你可以不为自己的属下着想,却不能不敷衍上级的属下。所以,长官的门房那里,你要送“门敬”;长官的跟班那里,你要送“跟敬”。如果不送,那好,你就别想见到长官,而关于你的流言蜚语却总是会飘到长官的耳里。因此,就连位极人臣的军机宰辅们,有时也不得不笼络得宠的太监。因为太监虽不入流,却是皇上身边的人。身边的人,总是比别的人亲近,也比别的人方便。想帮你或是想害你,有时只不过是一句话的事情,岂能“小看”?同样,长官身边的人,你当然也马虎不得。
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 楼主| 发表于 2007-3-31 10:30:21 | 显示全部楼层

四、高薪未必养廉(3)

好了,你既然要敷衍上级的属下,也就不能不让自己的下级来敷衍,不能不准自己的门房、跟班接受“门敬”、“跟敬”。那就太不近人情了。何况这也很难说就是腐败。国外酒店的门童也收小费的么!只不过,他们的小费是根据服务的好坏来定的,而在咱们这里,门敬、跟敬的多少却取决于长官的官阶,也算是一种中国特色吧!

  其实这也不奇怪。因为种种陋规,虽然范围有大小,数额有多少,但都无不围绕一个中


心。这个中心就是权力。总督巡抚为什么要孝敬军机宰辅?下级官员为什么要结交首长秘书?就因为他们接近权力中心。所以,规礼的数额虽然一般以官阶的高低为准则,却又并非一成不变。比如张集馨当陕西督粮道的时候,送给巡抚的规礼就比总督多。巡抚的规礼按季送,每季1300两,一年四季共5200两。总督的规礼按节送,每节1000两,一年三节(春节、端午、中秋)共3000两。这是因为,总督的官虽然比巡抚大,但隔了一层,不是直接领导,也不同城(陕甘总督驻节兰州,陕西督粮道则和陕西巡抚同在西安),权力和影响力反倒小一些。这就叫“县官不如现管”。所以,哪怕你面对的只是一个科员,但如果你的案子正好归他管,你就得意思意思。部长那里,倒未必一定要打点。也就是说,在这里,真正起到作用的不是别的,正是权力,尤其是那些能够直接产生影响的权力。
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 楼主| 发表于 2007-3-31 10:31:03 | 显示全部楼层

五、有监督就行吗(1)

腐败确实与权力有关。据我自己的经验,凡是存在着权力关系的地方,就至少同时存在着非典型腐败的可能性。我曾在西北的一个军垦农场呆过十年。那时,我们每年只有在春节的时候才能吃到一顿大米饭。这样,米饭的分配就成了一种权力。当然,这顿米饭是凭票定量供应的,理论上“人人有份,大家一样”。但你碗里的是否足量,却往往在于炊事员的一念之差。所以,那些特别爱吃米饭的南方知青,便会在这时格外讨好炊事员,比如在打饭时脸上堆满了笑容。某些更乖巧的,则提前做好了公关工作,送足了诸如饼干糖果之类的小恩


小惠。这样,在米饭分配完毕尚有少量节余的时候,他们便可在厨房里再吃一碗蛋炒饭。

  诸如此类权力与利益的交换,咱们中国人几乎无师自通,并不用读多少书。就连一个农民工都知道在揽活的时候,要先给包工头递一根烟过去。有一年秋天,我们几个人在一起聊天。一个女知青忽然叹了一口气说: 今年冬天让我剥棉桃就好了。军垦农场冬季的农活主要有两种,一个是剥棉桃,一个是拉沙子(也就是将沙丘里的沙子拉到地里以改良土壤)。拉沙子要在零下数十度的严寒中出工,又苦又累;剥棉桃却不必出门,可以边烤火边聊天。所以当时就有人插嘴说: 那你探亲回来的时候就该给连长带包酱油膏。那时,农场里吃不到酱油。要吃,就只能靠知识青年从城里带固体酱油。这当然也不算什么,更谈不上是腐败,但事不同而理同。在那些军机大臣、吏部尚书眼里,州县们一张几百上千两的银票,不就是一包酱油膏吗?分配工作的时候,是打发你到贫困县,还是安排你到富裕县,不就是拉沙子和剥棉桃之别吗?知识青年送给连长们的酱油膏,不也可以看作一种“孝敬”,或者干脆叫做“酱油敬”吗?一个懂得给连长、排长送“酱油敬”的人,当了州官县官以后,当然会懂得给巡抚、总督送“冰敬”、“炭敬”。培育“非典型腐败病毒”的温床,是到处都有的。

  实际上,只要存在着权力,只要这权力能给别人带来好处或者造成伤害,权力的拥有者和这权力的受益(或受害)者之间,就很容易产生一种权与利的交换关系。然而,权力又是不可能取消的,除非你能回到“小国寡民”的原始氏族社会。我们能做的,只能是对权力的监督和限制。

  因此有个说法:“没有监督的权力是腐败的根源。”但我对这种说法总是心存疑虑。因为按照这种说法的逻辑,只要有了监督,也就不该有腐败了。可惜事情并没有那么乐观。

  中国是世界上最早建立监察制度的国家之一,自秦汉始就有了专门的监察部门。它在西汉时叫“御史府”,东汉以后叫“御史台”,明清改称“都察院”。不论御史台,还是都察院,都是直属天子的独立部门。不但不受其他官员和部门的制约,反倒有权监督一切部门和官员。同样,不论叫御史台,还是叫都察院,监察干部都叫御史。两汉至元,御史台的官员依次有御史大夫、御史中丞和监察御史。明清都察院的官员,则依次有都御史、副都御史、佥都御史和监察御史。御史大夫和都御史是正长官,御史中丞和副都御史是副长官。清代的巡抚之所以又叫“中丞”,就因为他例兼都察院右副都御史衔。

  监察部门的地位很崇高。汉代,御史大夫兼任副宰相。元代,御史大夫官居一品,而且例由皇太子或贵戚兼任。当然,官位高的,只有御史台或都察院的正长官,其他监察官的品级并不高。比如明清的监察御史只不过正七品,按吏、户、礼、兵、刑、工六部业务进行对口监察的“六科给事中”,也是正七品。但监察御史和六科给事中的品级虽然不高,职权却很大,地位也很崇高。首先是权限大。上至亲王宰辅、重臣勋贵,下至督抚州县、司官道员,甚至包括其他监察干部和监察部的领导,都可以弹劾。这些人贪污腐败固然可以弹劾,即便只是疏忽怠慢工作不得力,也可以弹劾。其次是责任轻。监察御史和六科给事中都有一个特权,叫做“风闻奏事”,也叫“风闻弹事”,就是只要听到风吹草动,甚至流言蜚语,就可以举报,不必负核实的责任,也不受反坐的处分。第三是独立性强。御史弹劾官员,不必通知照会有关部门,也不必经自己的长官批准。唐代长安四年(公元704年),监察御史肖至忠弹劾一个名叫苏味道的三品官。事后,御史大夫批评他说,这么大的事也不和长官说一声,不太合适吧?肖至忠却回答说:“台中无长官。”也就是说,监察部门和别的部门不一样,是没有领导被领导关系的。每个人都独立办案,直接对皇上负责。肖至忠还反问: 如果御史的弹劾每次都要请示,那么,批准了倒没什么,不批准又该怎么办?这就说出监察工作的特殊性了。御史大夫听了觉得很有道理,就赞许肖御史实在是忠于职守,刚直不阿。
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